RPA und Automatisierung in Behörden

Der Praxisguide von der Prozessauswahl bis zum Betrieb

In den meisten Ämtern laufen dieselben Vorgänge wie vor zehn Jahren. Daten werden aus einem System abgeschrieben und in ein zweites eingetragen, Listen von Hand gepflegt, Eingangsbestätigungen einzeln verschickt. Nicht weil niemand es besser weiß, sondern weil niemand die Zeit hatte, es einmal einzurichten.

Dieser Guide beschreibt den vollständigen Weg: welche Technik hinter den Begriffen steckt, wie man geeignete Prozesse findet, wie eine Umsetzung abläuft, welche Werkzeuge in Frage kommen, ob sich der Aufwand rechnet, was rechtlich zu beachten ist und woran Projekte in der Praxis scheitern.

Er richtet sich an Entscheider, die eine Einschätzung brauchen, und an alle, die in ihrer Behörde den ersten Prozess automatisieren wollen.

RPA steht für Robotic Process Automation. Der Begriff führt in die Irre, weil kein Roboter beteiligt ist. Gemeint ist Software, die vorhandene Programme so bedient, wie ein Mensch es tut: Sie öffnet eine Maske, klickt in ein Feld, tippt einen Wert ein, speichert und macht mit dem nächsten Vorgang weiter. Sie arbeitet auf der Oberfläche, nicht in der Datenbank dahinter. Genau deshalb ist RPA für Behörden interessant. Viele Fachverfahren bieten keine Schnittstelle nach außen, und der Hersteller liefert sie auch nicht kurzfristig nach.

Workflow-Automatisierung setzt eine Ebene tiefer an. Sie verbindet Systeme über Schnittstellen und steuert, was in welcher Reihenfolge passiert: Ein Formular geht ein, die Daten landen in einer Tabelle, der Antragsteller bekommt eine Eingangsbestätigung, die Fachabteilung eine Benachrichtigung. Das läuft stabiler als RPA, weil keine Bildschirmmaske im Weg steht. Es setzt aber voraus, dass die beteiligten Systeme überhaupt eine Schnittstelle anbieten.

KI kommt dort ins Spiel, wo eine feste Regel nicht ausreicht. Ein Scan muss gelesen, eine E-Mail einer Zuständigkeit zugeordnet, ein langer Vorgang zusammengefasst werden. Für solche Aufgaben lässt sich kein Wenn-Dann-Schema schreiben. In der Praxis werden alle drei Bausteine kombiniert: Der Workflow nimmt das Dokument entgegen, ein KI-Modell liest und sortiert es, und wenn das Fachverfahren keine Schnittstelle hat, trägt am Ende ein RPA-Bot das Ergebnis ein.

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Nicht jeder lästige Vorgang ist ein guter Kandidat. Brauchbar sind Prozesse, die drei Eigenschaften erfüllen: Sie wiederholen sich häufig, sie folgen klaren Regeln, und ihr Zeitaufwand lässt sich beziffern. Fehlt eine der drei, lohnt der Aufwand meistens nicht.

Häufig heißt nicht täglich. Ein Vorgang, der zwanzig Minuten dauert und zweimal pro Woche anfällt, summiert sich im Jahr auf mehr als zwei volle Arbeitswochen. Ein Vorgang, der zweimal im Jahr anfällt, bleibt besser von Hand erledigt, auch wenn er nervt.

Klare Regeln heißt: Man kann in fünf Sätzen erklären, was zu tun ist, und für jede Situation gibt es eine eindeutige Antwort. Sobald die Erklärung mit „das kommt darauf an“ beginnt und Erfahrung voraussetzt, steckt Ermessen im Prozess. Ermessen wird nicht automatisiert.

Dazu kommen zwei technische Fragen. Wie kommen die Daten herein? Ein strukturiertes Onlineformular ist die beste Ausgangslage, eine PDF-Datei mit festem Aufbau eine brauchbare, ein handschriftlich ausgefüllter Vordruck die schlechteste. Und wie stabil sind die beteiligten Systeme? Ein Fachverfahren, das alle paar Wochen neue Masken bekommt, macht RPA zur Dauerbaustelle.

Die Bestandsaufnahme kostet wenig. Zwei Wochen lang notieren, welche Tätigkeit wie lange gedauert hat, ohne zu bewerten. Am Ende steht eine Liste, und meistens fallen drei bis fünf Kandidaten sofort ins Auge.

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Am Anfang steht die Ist-Aufnahme, und die ist unangenehm genau. Jeder Klick, jedes Feld, jede Ausnahme wird aufgeschrieben, am besten während der Vorgang tatsächlich läuft. Wer aus dem Gedächtnis dokumentiert, vergisst regelmäßig die Sonderfälle, und an den Sonderfällen bleibt die Automatisierung später hängen.

Der zweite Schritt ist der, den die meisten überspringen: standardisieren. Wenn drei Kolleginnen denselben Vorgang auf drei Arten erledigen, muss vorher geklärt werden, welche Art die richtige ist. Wer einen unklaren Ablauf automatisiert, bekommt ihn schneller, aber nicht besser.

Dann folgt das Zielbild. Welche Schritte übernimmt die Technik, welche bleiben beim Menschen, und an welcher Stelle wird geprüft und freigegeben? Diese Prüfstelle sollte man bewusst setzen und später nicht wegoptimieren.

Der Pilot sollte klein sein und schnell laufen. Zwei Wochen bis zur ersten funktionierenden Version sind ein realistischer Anspruch, wenn der Prozess sauber beschrieben ist. Danach läuft die Automatisierung eine Zeit lang parallel zur manuellen Bearbeitung. Das kostet kurzfristig mehr Zeit, deckt aber die Fälle auf, an die niemand gedacht hat.

Vor dem Echtbetrieb wird übergeben. Wer betreut den Workflow, wer wird informiert, wenn er stehen bleibt, und wo ist beschrieben, was er tut? Ohne diese drei Antworten bleibt der Pilot ein Prototyp.

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Die Werkzeugfrage kommt in Diskussionen meistens zuerst und gehört eigentlich nach hinten. Trotzdem lohnt der Überblick, weil die Wahl den Betrieb für Jahre prägt.

Für Workflow-Automatisierung ist n8n in Behörden verbreitet: quelloffen, auf eigener Hardware betreibbar, ohne Programmierkenntnisse bedienbar. Cloud-Dienste wie Make oder Zapier sind schneller eingerichtet, verlagern die Daten aber zu einem Anbieter, was den Prüfaufwand erhöht. Wo Microsoft 365 ohnehin im Haus ist, kommt Power Automate in Frage. Für klassisches RPA auf Fachverfahren-Oberflächen gibt es Anbieter wie UiPath oder Blue Prism, die eher im großen Zuschnitt gedacht sind.

Wichtiger als der Produktname sind fünf Fragen. Wo liegen die Daten im Betrieb? Welche der eigenen Systeme lassen sich anbinden? Was kostet der Betrieb im zweiten und dritten Jahr, nicht nur die Anschaffung? Wer im Haus kann das Werkzeug bedienen, wenn die Person ausfällt, die es eingerichtet hat? Und wie kommt man wieder heraus, wenn sich die Lösung nicht bewährt?

Die letzte Frage wird selten gestellt. Ein Workflow, der als exportierbare Datei vorliegt, lässt sich auf ein anderes System umziehen. Ein Prozess, der in einer geschlossenen Oberfläche zusammengeklickt wurde, nicht.

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Die Rechnung ist einfacher, als sie in Vorlagen aussieht. Auf der einen Seite steht die Zeit, die ein Vorgang heute kostet, multipliziert mit seiner Häufigkeit. Auf der anderen Seite der Aufbauaufwand plus der laufende Betrieb. Am Beispiel der Ausweislieferungen:

Bei drei Lieferungen pro Woche und rund 45 Arbeitswochen kommen im Jahr etwa 135 Vorgänge zusammen. 18 Minuten Ersparnis je Vorgang ergeben rund 40 Stunden, also eine Arbeitswoche für einen einzigen Vorgangstyp.

Diese Zahl allein überzeugt keinen Haushaltsausschuss, und sie muss es auch nicht. Interessant wird es, wenn drei oder vier solcher Prozesse zusammenkommen und die eingesparte Zeit sichtbar in Aufgaben fließt, für die sonst nie jemand Zeit hatte.

Was in vielen Rechnungen fehlt, sind die laufenden Kosten. Ein Workflow will betreut werden: Fachverfahren bekommen Updates, Zugänge laufen ab, Formulare ändern sich. Als Faustwert setze ich einen halben Tag im Quartal je Automatisierung an. Wer das von vornherein einplant, muss nach einem Jahr nicht erklären, warum der Aufwand höher ausgefallen ist als versprochen.

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Die Rechtsgrundlage ist für Behörden in den meisten Fällen Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe e DSGVO, also die Wahrnehmung einer Aufgabe im öffentlichen Interesse. Damit ist der größte Teil der internen Automatisierung abgedeckt. Das ersetzt keine Prüfung im Einzelfall, nimmt der Diskussion aber die Grundsätzlichkeit.

Bei Entscheidungen gilt eine klare Grenze. Artikel 22 DSGVO gibt Betroffenen das Recht, keiner ausschließlich automatisierten Entscheidung mit rechtlicher Wirkung unterworfen zu werden, soweit keine Ausnahme greift. Für Verwaltungsakte regelt § 35a VwVfG, dass ein vollständig automatisierter Erlass nur zulässig ist, wenn eine Rechtsvorschrift das vorsieht und weder Ermessen noch Beurteilungsspielraum bestehen. Vorbereiten, prüfen, sortieren, entwerfen ist möglich. Den Bescheid verantwortet ein Mensch.

Wird ein Cloud-Dienst eingesetzt, braucht es einen Auftragsverarbeitungsvertrag nach Artikel 28 DSGVO. Das Verzeichnis von Verarbeitungstätigkeiten wird ergänzt, und je nach Risiko kommt eine Datenschutz-Folgenabschätzung dazu. Die Datenschutzbeauftragte gehört an den Anfang des Projekts und nicht in die Woche vor dem Go-live.

Die Mitbestimmung wird häufiger übersehen als der Datenschutz. Technische Einrichtungen, die geeignet sind, das Verhalten oder die Leistung von Beschäftigten zu überwachen, sind mitbestimmungspflichtig; die genaue Norm steht im Bundespersonalvertretungsgesetz beziehungsweise im jeweiligen Landespersonalvertretungsgesetz. Ein Workflow, der protokolliert, wer wann welchen Vorgang bearbeitet hat, fällt schnell darunter. Ein frühes Gespräch mit dem Personalrat kostet eine Stunde, ein spätes kostet Monate.

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Eine Automatisierung ist kein Projekt, das abgeschlossen wird, sondern ein System, das läuft. Damit ändert sich, was zu tun ist.

Sie braucht eine Überwachung, die sich meldet, wenn etwas nicht funktioniert. Ein Workflow, der still stehen bleibt, ist gefährlicher als einer, der sichtbar abbricht: Wochenlang scheint alles zu laufen, und dann fällt auf, dass seit dem letzten Update kein Vorgang mehr durchgegangen ist. Eine automatische Meldung an ein Funktionspostfach reicht dafür meistens aus.

Sie braucht eine zuständige Person und eine Vertretung. In vielen Häusern hängt die Automatisierung an der einen Kollegin, die sie gebaut hat. Wechselt diese Kollegin die Stelle, wird der Vorgang wieder von Hand erledigt, weil niemand weiß, was im Workflow steht.

Und sie braucht eine Dokumentation, die kurz genug ist, dass sie gelesen wird: was der Prozess tut, welche Systeme beteiligt sind, welche Zugänge er nutzt, was zu tun ist, wenn er stehen bleibt. Zwei Seiten reichen. Nebenbei wird weiter gemessen, denn die Zahlen aus dem laufenden Betrieb sind das Argument für den nächsten Prozess.

Die Vorhaben, die ich scheitern gesehen habe, sind selten an der Technik gescheitert.

Der häufigste Fehler ist ein zu großes erstes Projekt. Wer die Antragsbearbeitung eines ganzen Amtes umbauen will, produziert ein Konzeptpapier und keinen laufenden Prozess. Ein kleiner Vorgang, der nach vier Wochen tatsächlich Arbeit abnimmt, verschafft mehr Rückhalt als jede Präsentation.

Der zweite: automatisieren, ohne vorher zu standardisieren. Der dritte: Personalrat und Datenschutzbeauftragte erfahren erst davon, wenn schon etwas läuft. Das Vorhaben wird dann nicht unbedingt gestoppt, aber es steht so lange still, wie eine Klärung dauert, die am Anfang eine Stunde gekostet hätte.

Der vierte: RPA auf einer Oberfläche, wo eine Schnittstelle möglich gewesen wäre. Oberflächen ändern sich, Schnittstellen bleiben länger stabil. RPA ist der Umweg für den Fall, dass es keinen direkten Weg gibt. Der fünfte: keine Messung. Ohne Vorher-Zahl gibt es keine Nachher-Zahl, und ohne beide bleibt der Erfolg eine Behauptung.

Dazu ein Muster, das seltener genannt wird: die Erwartung, dass ein Sprachmodell die fachliche Bewertung übernimmt. Ein Modell, das einen Vorgang zusammenfasst, ist eine Entlastung. Ein Modell, das beurteilen soll, ob ein Antrag begründet ist, ist ein Haftungsproblem.

Automatisierung endet dort, wo Verwaltung Verwaltung ist. Ermessensentscheidungen bleiben beim Menschen, und das ist keine technische Lücke, sondern so gewollt. Dasselbe gilt für Vorgänge, die selten und jedes Mal anders sind, für Fälle mit unvollständigen Unterlagen, die nachgefordert und eingeordnet werden müssen, und für Gespräche mit Menschen in schwierigen Lagen.

Es gibt auch eine praktische Grenze. Ab einem gewissen Anteil an Ausnahmen wird eine Automatisierung teurer als der manuelle Vorgang, weil jede Ausnahme abgefangen und gepflegt werden will. Als Orientierung: Wenn mehr als jeder fünfte Fall eine Sonderbehandlung braucht, sollte der Prozess erst vereinfacht und die Automatisierung vertagt werden.

Wer nach diesem Guide anfangen will, braucht keinen Projektauftrag. Zwei Wochen Notizen über die eigenen Routinetätigkeiten, daraus einen Vorgang auswählen, den Aufwand ausrechnen, mit Datenschutzbeauftragter und Personalrat sprechen und dann eine erste Version bauen, die einen einzigen Schritt abnimmt. Alles Weitere ergibt sich aus dem, was dabei auffällt.

Alle Beiträge zu RPA und Automatisierung

→ RPA in der Verwaltung einfach erklärt

→ 7 Prozesse in Behörden, die sich sofort automatisieren lassen

→ In 5 Schritten zur ersten KI-Automatisierung

→ Wann lohnt sich Automatisierung in Behörden?

→ Was kostet KI-Einführung in Behörden wirklich?

→ On-Premise oder Cloud? Eine klare Empfehlung für Behörden

→ KI und DSGVO in Behörden: Was erlaubt ist und was nicht

→ KI in der öffentlichen Verwaltung: Der komplette Überblick

→ Als Entscheider KI einführen: Von der Idee zur Umsetzung

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